关于完善上海地铁规划报批内容，促进“两网融合”的建议
游闽键、王如路、王福明、付军、伍爱群、刘毛伢、江小民
陈大吾、陈云麒、陈春兰、俞飚、姜逸青、钱世超、唐杰、黄春华
※背景情况※
轨道交通站点与公交站点衔接原本是上海公交都市创建特色指标。现阶段，全市轨道交通站点周边50m、100m半径范围内有公交服务比例分别为75%、89%。根据《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，今后上海仍将“坚持公共交通优先战略，鼓励绿色出行，加强城市路网和轨道交通线网建设，进一步完善以公共交通为主体，各种交通方式相结合的多层次、多类型的城市综合交通体系。”因此，进一步推进地铁与公交线网的“两网融合”，对于上海公共交通体系的完善具有非常重要的意义。
※问题及分析※
截止2018年6月底，上海市公交运营线路共1516条。其中为解决最后一公里，即方便通勤及换乘轨道交通的线路目前为222条，占所有线路的14.64%。虽然这一数据表明上海公交“两网融合”工作在线路覆盖层面已经取得可喜的成就，但根据课题问卷结果显示，46.71%的被调查者仍然认为“地铁和公交车的接驳较差”是目前上海公交车运营存在的主要问题，仅次于“发车班次太少”（51.98%）这一问题。
我们对目前上海公交和地铁的规划及运营情况进行调研和检索后，分析目前地铁公交“两网融合”难，根本原因在于文件审批环节，具体体现为：
1、在地方向国家发改委报批的轨道交通建设规划中，不包含与新地铁站配套的公交调整方案。
按照《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》的规定，“省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行城市轨道交通建设规划初审，按程序向国家发展改革委报送建设规划。城市轨道交通首轮建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部组织审核后报国务院审批，后续建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批、报国务院备案。”
根据这一规定，各地发改委向国家发改委报批的规划内容为：根据轨道交通网络规划和规划期内城市发展需求而拟纳入近期建设的轨道交通项目。近期上海市发展改革委向国家发展改革委报请审批的《上海市轨道交通近期建设规划（2017-2023）》，主要内容包括近期建设规划目标、线路选择原则、线网布局和规模、近期建设线路规划方案、车辆选型、运营组织方案、工程实施方案、环境影响评价、社会稳定风险分析、建设资金筹集及平衡分析等，但并不包括公交配套方案。也就是说，地铁线路在规划时就没有考虑与地面公交的配套问题，“两网融合”难以实现的根源也在于此。
2、轨道交通公交配套规划审批程序不明确，在规划阶段错失地铁与公交衔接的机会。
一条轨道交通线路往往途经多个行政区，其站点的公交配套规划也涉及多个行政区，一方面目前市规划资源局针对轨道交通线路的选线专项规划批复不包含公交配套规划内容，公交配套规划无法与轨道交通线路规划同步；另一方面公交配套规划单独报批因涉及多个区目前也无明确的操作路径，导致现状公交配套规划无法落地，无规划依据，直接影响后面的立项建设。
3、轨道交通近期建设规划获批后，轨道交通线路在工程可行性阶段不同步批复公交配套方案，错失了第二次协调规划地铁与公交的机会。
地铁规划经国家发展改革委批复同意后，相当于完成了项目立项，此后由上海市发展改革委负责审批轨道交通建设项目的工程可行性。上海的地铁工程可行性报告由轨道交通建设主体组织撰写，形成方案以后报上海市发改委审批。目前轨道交通线路工可报告批复中不包含公交配套的内容。
由此看来，在地铁立项、专项规划时没有考虑公交配套问题，在工程可行性报告中亦未对此问题进行讨论，在前期未考虑“两网融合”的问题。在地铁建成后发现地铁与公交配套问题再来进行调整的成本明显增大。
※建议※
1、在向国家发改委报批轨道交通规划时，对地铁站点进行综合性规划，将公交方案的配套作为报批文件的主体内容一并进行申报和批复。
在进行地铁站规划时，参照新加坡等国家和城市的经验，重视综合换乘枢纽的建设，将购物商场、巴士停靠站（巴士换乘站）、轻轨、地铁站及小汽车停车场、非机动车停车场进行一体化设计和施工，同步投入使用。
向国家发改委报批规划时，将地铁与公交的衔接配套方案作为申报文件的内容，保障配套公交方案的合法性。
2、市规划资源局应协调明确轨道交通公交配套规划审批程序，保障公交配套规划落地。
公交配套是轨道交通的有机组成部分，作为审批部门，市规划资源局应协调明确公交配套规划的审批程序，与轨道交通规划同步批复。获批后，公交配套就有了规划依据，在后续工程建设阶段，建设主体就可依据批复的规划开展建设工作，并可实现与轨道交通同步设计、同步施工、同步投运，真正实现“两网融合”。
3、建设主体在编制城市轨道交通工程项目可行性研究报告时，应当将地铁与公交的配套衔接问题纳入可行性报告的内容；市发改委应当对包含公交配套方案在内的工程可行性报告进行批复，并对未按照规定将公交配套方案一并报批的行为设定相应的惩罚机制。
根据《国家发展和改革委员会关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》附件《城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲》的规定，在可行性研究报告中的“上位规划研究”应当包含综合交通规划的内容。我们认为“综合交通规划”应当包含地铁与公交的配套衔接内容。此外，《上海市公共汽（电）车客运线路优化导则》也明确，上海新建轨道交通站点50米范围内必须有公共汽车接驳，不符合则改动站点位置或调整线路走向。
建设主体在编制城市轨道交通工程项目可行性研究报告时，对新规划的地铁线路上每一站点附近的公交车站的配套进行具体详细的规划或者调整。发改委在对工程可行性报告进行审批时，应当确认该报告是否包含公交配套方案，是否能保证在地铁站点出口50米范围内设公交车站。对未将公交配套方案纳入可行性报告的行为，设定一定惩罚，敦促负责部门严格按照相关文件要求，将“两网融合”的要求落到实处。
