规划统筹引领政策协同发力 全面推进美丽上海建设——市政协十四届五次常委会议建言摘编（一）
11月9日，市政协召开十四届常委会第五次会议，围绕“推进人与自然和谐共生的现代化建设情况”开展民主监督。市政协主席胡文容出席并讲话。副市长刘多通报有关情况，并作回应性讲话。市政协副主席肖贵玉主持，副主席张恩迪、陈群、金兴明、黄震、虞丽娟、吴信宝、寿子琪、钱锋，秘书长黄国平出席。马静、王训国、王珏、黄迪南、殷欧、刘新宇、杨文悦、王卫东、金江波、杨蓉、翟骏、罗宝瑜等12位委员先后作大会发言，市生态环境局、市发改委、市绿化市容局等有关部门负责同志作了回应性发言。部分委员和党派团体提交了书面建言。现将相关建议综合汇编，形成两期《建言》供参考。
近年来，美丽上海建设取得良好成效，城市生态环境质量持续改善，绿色低碳发展方式加速转型，人居环境品质显著提高，市民生态文明素养整体提升，超大城市现代化治理能力不断增强。全面推进美丽上海建设是一项系统工程，是对城市空间的再造和重塑，涉及行业领域广、牵头部门多，尤其需要强化协同联动、齐抓共管。当前，在合力推进美丽上海建设方面，存在规划衔接不畅、政出多头落实难、城乡治理水平反差大等问题。
一是规划的统筹性不够。2022年英国经济学人智库对全球172个城市综合宜居性排名，城市生态宜居类指数上海排名第66位，与顶级全球城市相比差距甚远。“上海2035”总体规划提出建设更可持续的韧性生态之城目标，涉及9大类一级指标建设,各项指标又牵涉到产业转型、生态绿化、环境卫生、消防避难设施建设等多部门，但全市层面目前还没有一个完整的统筹建设韧性生态之城的专项规划，工作推进协同不够，建设成效不显著。本市虽已制定了推进美丽上海建设《工作意见》的指导性文件,但也缺少统筹建设美丽上海的发展规划纲要来指导年度工作行动。
二是政策的协调呼应不够。“一江一河”“15分钟社区生活圈”“公园城市”等建设,分由不同部门出台不同意见指导，政策间缺乏一定的协同包容和互相呼应,出现了诸如光伏与绿化“抢屋顶”,农林水路桥“抢用地”等问题。中心城区和新城需要有高水平的城市设计,比如，市民普遍感觉贯通后“一江一河”两岸绿化景观空间效果好,但沿线健身休闲、文化活动等功能设施不丰富。在城市发展用地增量与存量并重的情况下，简单按照“自上而下,确定指标”配置资源,也容易造成偏差。比如，15分钟生活圈行动考核，规定每个街道留有宝宝屋、社区食堂等面积，但部分中心城区土地资源已极其有限，考核无法达标。
三是美丽乡村建设整体品质有待提升。中心城区与远郊地区生态治理的成本和投入参差不齐，环境面貌、治理水平反差明显，美丽乡村建设的示范性强但均衡性差。涉农区和区内各镇在人居环境治理方面政策力度不均，未能形成“点、线、面”统筹推进的局面,美丽乡村、乡村振兴两类示范村与周边村村容村貌区别明显,一般村的村民强烈期盼示范村辐射带动。村庄规划重绿化景观、轻人文景观，重商业植入、轻风貌保护的问题较为普遍，生态价值转化的方向路径还不够清晰，稻田、林地、水源地等生态资源的碳汇功能尚未科学评价，生态价值溢价效应不够明显。
由此，建议：
一、“近”“远”结合规划先行，“统”“分”并进增强合力。对标美丽中国建设的目标任务，量身定制美丽上海建设道路范式和创新路径。将国土空间规划的“三区三线”与绿色低碳转型发展实现紧密“嫁接”,在政策体系上厘清生态空间、农业空间的碳汇发展思路。将美丽上海建设“意见”转变为“规划纲要”,并与2035城市总规、“十四五”规划纲要以及相关专项规划相衔接。加强统筹推进，强化市生态文明建设领导小组的决策议事职能，实化推进美丽上海建设的专门机构。细化分工协作，制定美丽上海建设指标体系，分类别、分阶段提出各部门和各区预期目标，并进行第三方评估，研究完善相关项目建设投入和长效运维机制。
二、探索“共商共议、联审联办”工作机制，增进协同求突破。统筹规划推进中心城区、郊区新城、新市镇、乡村地区美丽上海的空间底板。探索规划资源、绿化市容、市场监管、财政和国资管理等相关部门“共商共议、联审联办”工作机制,进一步明确“公共服务功能”内涵和承担“功能复合利用”边界，对美丽上海建设涉及的农林水路桥等建设项目,必要时可探索土地总量指标全市(跨区)调剂。协同推进“一江一河”两岸功能提升,进一步做深做细城区街道空间、老旧社区和城市边角空间的城市环境设计。增强资源配置合理性，将“自上而下”规划实施的考核指标，转化为因地制宜规划评估的口径依据，结合各区域的基本情况、区位特点、资源条件、基础设施等，对其发展优势、制约因素等进行评估。
三、健全农村人居环境长效管护机制，推动乡村生态价值转化。明确实施主体、资金来源、监管措施，用“以工代赈”和乡风文明“积分制”等激发村民参与建设管护的积极性。结合打造乡村振兴示范片区,带动区域内村容村貌连片提升，把示范村的“盆景”变成更多农民受益的“风景”。提高郊野单元村庄规划水平，引入专业团队，从传统文脉和民俗中汲取灵感，营造一村一品的特色民宿和文创空间，吸引更多社会资本和创业农民参与其中。探索建立乡村生态资产核算和评估机制，优先将稻田、林地、水源地等生态资源纳入我市碳普惠体系。通过“点状供地”，赋能乡村旅游、文化体育、休闲康养等融合发展，使乡村“美丽生态”跃升为“美丽经济”。
（市政协人口资源环境建设委员会供稿）
